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刘世坚:基础设施投融资形式新探之三——从存量中包围

时刻:2019-04-04 17:35

作者:刘世坚

最近,清华大学PPP中心主任助理、职业开展部部长刘世坚密布造访了国内多个省市,进行基础设施投融资变革方面的调研,感受许多,记录下来与各位共享,也算是此前两篇小文(《基础设施投融资形式新探之一——逻辑与出路》、《基础设施投融资形式新探之二——PPP的三条超车道》的续集。

近期,跟着国内金融及当地债款危险防控方针的不断发酵,基础设施投融资范畴的既有平衡遭到较大冲击,包含当地政府、出资人和金融机构在内的各方主体都有许多困惑,不少基础设施项目也面对骑虎难下的为难。为此,咱们需求从何处下手,处理哪些问题,并以何种方法达到新的平衡?

一、基础设施投融资的共性问题

从笔者最近完结的当地调研状况来看,在基础设施投融资范畴首要存在以下三个方面的问题:

其一,就新增出资而言,受制于当地债款危险防控的继续性要求,方针和商场两头均呈现出显着的缩短状况。与此相关,当地政府近年来的首要抓手之一、当地融资渠道形式的首要替代者——政府和社会资本协作(PPP)形式的适用方针及空间的演化趋势,能够说既是前述缩短的直接成果,也是构成其时缩短局势的原因之一。近期PPP江湖撒播的一句名言:“某某文就像一束光,照亮了PPP越来越窄的路”,实在是对PPP现状的生动描写。

其二,就存量财物而言,尽管国务院及各部委一向坚持活跃推进的态势 ,可是从当地的实际状况看,在存量财物处置范畴遍及存在部分信息不对称、家底不清、融资各自为营的状况,简单易行的融资手法根本现已尽头,后续融资严峻乏力,与资本商场之间更是“十三不靠”。存量财物处置的需求很激烈,可是中心方针找不到抓手,当地政府找不到方法、出资人找不到进口、金融机构找不到理由,各路玩家踌躇不前,整体感觉依然处于僵局状况。

其三,在投融资形式挑选方面,受2017年以来的金融危险及当地债款危险防控方针的影响,各地已显着进入“后PPP年代”,不光PPP形式的适用范围大幅收窄,而且相关主管部分的作业重心也已从PPP形式推行转入严峻标准,即便是适当老练的特许运营形式也未能独善其身。比较突出的比如,便是很多市政共用职业特许运营项目赖以存续的一些根本游戏规则(如表现“或取或付”准则的根本水量设置),现已开端遭到审计的清晰质疑,并被责令整改,理由是触及固定报答,构成当地政府隐性债款等等。至于圈内一度热议的“F+EPC”、“EPC+O”之类的形式,在合规层面更是张冠李戴,难当大任。

换言之,以今天基础设施投融资的江湖,新秀PPP正从带头大哥的宝座上逐步淡出,就连老革命——特许运营的地盘也未必就能无忧无虑,别的还有一帮各怀心思的小兄弟,奇装异服却又左顾右盼,一时难成大器。在干流投融资形式的挑选上,不论部委行会们怎样想,当地政府确已遍及堕入怅惘状况,急于求解而不可得。

二、相关各方的定位与挑选

之所以呈现上述问题,应该仍是相关各方在“防危险”与“稳增加”(或称为“控债”与“开展”)两层方针的压力之下,别离根据本身定位做出各自挑选的一起成果,彼此相关,在必定程度上也互为因果。

在方针端,从中心到当地都显示出“防危险”的力气更强,相关标准性文件和方针宣贯的导向也十分清晰。而在方针效应的传导机制上,出于合规层面的考量,从上至下往往表现出层层加码的特色,当地经济开展的腾挪空间亦由此遭到适当程度的限缩。此为相关方针定位及自动挑选的必然成果,估量短期内不太可能呈现颠覆性的改变。

略具新意的当当地针,近期比较值得重视的是《天津市人民政府关于市级政府出资项目统筹办理的定见》(津政发[2019]11号)。此文提出的“一致项目方案、一致项目批阅、一致资金平衡、一致施行监管”的准则,以及市级政府出资项目统筹办理的方法,根本契合自2004年出资体制变革以来政府出资项目的办理思路,但与unibet注册的现行游戏规则存在错位,从中或许能够部分窥见当地政府在控债与开展方针挑选方面的最新动态。

反观商场端,基础设施投融资范畴的首要参加者(包含当地政府、央企、国企、大型民企和金融机构)近年来所逐步构成的unibet注册“入库崇奉”开端发作不坚定,纯政府付费的基础设施项目也已失宠。而作为当地政府手中最有吸引力和说服力的财物——土地,现在不光很难用于各种基础设施投融资形式所需的资源配置,而且连以土地出让收入为主的政府性基金预算也不得用于unibet注册运营补助支出了。毋庸讳言,商场玩家们手里的好牌有限,想打出精妙的合作并不简单,只能缩短阵线,等候新的商场崇奉发生。而那些之前冲得过猛,根柢又相对偏薄的玩家(多见于主投纯政府付费项目的民营企业),除了“抱大腿”或断臂求生之外,其它选项现已屈指可数。

三、新旧平衡的纠结和转化

2014年下半年,笔者也从前调研过若干省市,其时体会到的当地焦虑首要来自于《国务院关于加强当地政府性债款办理的定见》(国发〔2014〕43号)对旧有平衡的冲击,当地经济开展所惯用的左膀右臂(土地与渠道)受缚,而首要部委的方针信号引而不发,新的平衡未能构成。尔后不久,PPP的组合拳连续挥出,新的商场平衡与新的商场崇奉逐步成型,局势为之一变。期间,PPP的竞争者有之(政府购买服务),变形者有之(各类拉长版BT、明股实债、固定报答,不胜枚举),但都未对新平衡构成太大的影响。PPP就像一颗横空出世的新星,自带流量,在其创设的三条超车道上一路急行(旧文参看:《基础设施投融资形式新探之二——PPP的三条超车道》,直至2017年金融危险防控的大幕摆开。

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